一、国有企业设立初衷均是为实现特定战略目标

一、国有企业设立初衷均是为实现特定战略目标
纵观全球各国国有企业的发展历程，尽管时代背景、社会制度与经济基础存在巨大差异，但国有企业的设立本质上都是国家意志的体现，服务于特定历史阶段的国家战略目标。不同模式下的国有企业，因面临的时代课题不同，在国民经济中发挥的作用也各有侧重。（一）解决经济问题模式：应对危机与构建现代经济体系该模式下大规模设立国有企业主要是为了实现资本集中，支撑危机应对、战争需求与战后经济重建，同时为福利国家建设奠定物质基础。1929 年全球大萧条爆发后，自由市场机制彻底失灵，为应对经济崩溃、缓解失业与贫困危机，发达国家率先通过设立国有企业、强化政府干预，开启了国有化进程。二战前，为满足战争动员需要，主要发达国家率先在军工及相关战略产业推行国有化。比如美国为了战争需要，在冶金、原子能、发电、化工和军工等领域建立了国有企业；德国为加强对战争的经济支持，对军工企业及其他支柱行业公司进行了大规模的国有化；日本国有化也与其军事扩张政策密切相关，政府通过创建众多组织和法人为其战争提供物质保证。二战后，各国主要竞争领域由军事转为经济建设，面临着重建支柱产业，解决经济放缓、物价上涨的问题。为弥补私人资本投资不足、快速恢复国民经济，各国将金融、交通、邮政、电力、能源等具有自然垄断属性和战略意义的行业收归国有。这一时期，国有企业在发达国家经济中的占比达到历史峰值，通过大规模基础设施投资和产业引导，有效完成了资本集中，推动了战后经济的快速恢复与物价稳定，为西方发达国家随后三十年的“黄金时代”奠定了坚实物质基础。（二）后发国家赶超模式：摆脱依附与实现经济赶超该模式下的国有企业诞生于国家独立运动的历史背景下，主要是为了扭转其经济结构单一、基础设施落后、资本薄弱的经济现状，实现赶超发展。这类国家的国有企业主要通过两条路径，一是接管殖民时期遗留的基础设施和战略性资产，收回自然资源控制权。比如新加坡接管了石油化工以及造船业相关工业设施；马来西亚接管了殖民时期的水电、码头、邮电以及机场等基础设施；巴西接管了在殖民时期建立的邮政、造币以及银行业；印度在独立后收购了此前殖民政府掌握的矿山、铁路等。二是政府主动出资创建，培育具有本国比较优势的产业，摆脱对发达国家的经济依赖。比如新加坡自然资源薄弱，但港口优势显著，国家在贸易、航运以及造船业成立国企，以建立优势产业；巴西矿产资源丰富，国家在二战结束后对石油相关产业采取垄断措施，并在基础设施领域成立国有企业，以增加基础设施建设；独立初期印度国内资本匮乏，为发展支柱工业，在包含金融、贸易以及制造的国民经济全范围进行了国有化，对外资流入实施限制，以保护国内幼稚产业。（三）生产资料公有模式：制度构建与集中力量办大事该模式下的国有企业是社会主义生产关系的直接体现，其设立的根本宗旨是实现生产资料公有制，通过集中全社会资源快速推进工业化，实现社会公平与共同富裕，典型代表为苏联及战后建立的社会主义国家。十月革命胜利后，苏联成为世界上第一个社会主义国家。在社会主义意识形态指导下，苏联政府首先将土地收归国有，随后从关系国家命脉的重工业、铁路运输、金融等行业入手，逐步将国有化扩展至国民经济各个领域，非公有制经济占比被压缩至极低水平。这种高度集中的国有经济体制，使苏联能够在短时间内集中全国资源推进工业化建设，迅速从一个落后的农业国转变为工业强国，成为当时综合国力仅次于美国的世界第二大经济体，并为赢得反法西斯战争的胜利提供了坚实的物质保障。二战后新建立的一批社会主义国家，也普遍效仿苏联模式推行彻底的国有化政策，这既是社会主义制度的内在要求，也是在当时国际环境下快速实现工业化、保障国家安全的必然选择。总体来看，国有企业并非社会主义国家的特有产物，而是各国在特定历史阶段应对挑战、实现发展目标的共同选择。从历史作用来看，国有企业至少在两个方面发挥了不可替代的关键作用，一是加速工业化进程，无论是西方发达国家还是发展中国家，都通过政府主导的国有企业完成了原始资本积累，打下了基础设施和工业化的基础，二是培育国家支柱产业，通过国有企业引导资本向战略产业倾斜，发展出符合本国国情的支柱性产业，提升了国家整体竞争力。二、国有化和私有化均为政府动态调控经济的手段纵观全球经济发展史，国有化与私有化浪潮交替出现，本质上是政府根据不同时代背景和经济社会问题，对政府与市场关系进行的动态调整。历史经验表明，国有化通常兴起于大萧条、战争、重大经济危机等市场严重失灵时期，而私有化则多发生在经济复苏后期、国有企业效率低下、政府财政负担过重的阶段。两者没有绝对的优劣之分，都是政府调控经济、实现国家目标的工具。首先，1929 年大萧条以及二战后，各国经历“大政府”崛起与全面国有化时代。1929 年爆发的全球性大萧条，彻底打破了自由放任经济——“看不见的手”能够自动实现均衡的神话。资本主义世界陷入了前所未有的经济危机和社会动荡，而同期实行计划经济的苏联却未受影响，顺利完成了多个五年计划，展现出强大的经济韧性。在此背景下，美国罗斯福新政开启了“大政府”时代和国家大规模干预经济的先河，掀起了全球第一次国有化浪潮。随后爆发的第二次世界大战，进一步加速了“大政府”扩张和国有化进程。战争期间，各国为保障军需供应，对战略产业实施了全面的国家管制，政府对经济的控制达到了前所未有的程度。二战结束后，无论是遭受战争重创的发达国家，还是刚刚获得独立的后发赶超国家，都面临着艰巨的经济重建任务。私人资本的匮乏和市场机制的残缺，使得国有资本成为推动经济恢复的主导力量，国有化成为各国恢复经济、重建国家的共同选择。截至1980 年前后，无论属于哪种设立模式，全球各国的国有化程度都达到了历史最高水平，“大政府”模式也在这一时期确立了其在全球经济治理中的主导地位。其次，20 世纪80 年代左右自由经济主导下，“小政府”模式盛行，全球掀起了大规模私有化浪潮。在经历了半个世纪的国有化扩张后，国有企业普遍出现了机构臃肿、效率低下、创新不足等问题，成为政府沉重的财政负担。20 世纪70年代，西方发达国家普遍陷入“滞胀”困境，凯恩斯主义宏观调控政策失灵，在此背景下，主张减少政府干预、恢复市场自由、推行“小政府、大市场”的新自由主义思潮重新占据主导地位，为全球私有化浪潮提供了理论基础。以英国撒切尔夫人推行的私有化改革为标志，全球掀起了大规模私有化浪潮。在此次浪潮中，西方发达国家的私有化最为彻底，基本遵循“先竞争性行业、后垄断性行业”的顺序，将大部分国有企业出售给私人资本。改革在一定程度上提高了企业效率、改善了政府财政状况，但也带来了公共服务质量下降、贫富差距扩大等问题。苏联解体后，原社会主义国家采取了“休克疗法”式的激进私有化，导致经济严重衰退、国有资产大量流失、寡头垄断形成，给这些国家带来了长期的经济社会创伤。后发赶超国家的私有化进程则相对缓慢，这主要是因为其经济发展水平仍然较低，仍需国家资本持续投入，同时政府债务负担相对较轻，有条件采取渐进式改革。最后，2008 年金融危机以来，全球出现国有化的小幅回潮，“大政府”思潮的讨论也逐步回归。2008 年全球金融危机的爆发，再次暴露了自由市场的内在缺陷。为防止金融体系崩溃引发系统性危机，各国政府纷纷出手救助陷入困境的大型金融机构，通过注资、接管等方式成为银行和企业的股东，形成了一轮小规模的国有化回潮。美国政府接管“两房”（房利美、房地美）并向华尔街大型银行注资；英国政府对苏格兰皇家银行等主要银行实施了部分国有化；巴西等拉美国家在能源、交通、公用事业和金融等战略部门新建了一批国有企业，重新加强了国家对经济的控制；新加坡扩大了公共部门的投资规模；俄罗斯则在电子科技、航空航天、金融、通讯和军工等领域组建了大型国家集团公司。2020 年新冠疫情、2022 年俄乌冲突、2025 年关税战以及2026 年中东地区冲突等事件的出现，让各国深刻认识到国家掌控关键战略资源和产业链安全的重要性，国有企业在保障国家安全方面的作用得到了重新重视。值得注意的是，与20 世纪中期的全面国有化不同，当前的“大政府”回归呈现出明显的精准化、战略化特征，聚焦于芯片、稀土、能源、国防等关键战略领域，通过股权投资、产业政策、监管引导等手段实现国有化控制目标。2025 年美国通过股权收购成为英特尔和稀土生产商MP Materials 的最大股东，正是这种新型“大政府”模式的典型案例。从上述百年政府和市场关系的变迁历史来看，全球国有化与私有化是交替演进的，反映了人类社会对政府与市场关系认识的不断深化。国有化的核心逻辑是弥补市场失灵，在危机时期稳定经济、保障公共利益、维护国家安全，私有化的核心逻辑是提升经济效率，通过引入市场竞争激发企业活力、减轻政府负担。两者并非相互对立，而是可以相互补充、动态调整的。三、国有企业在当代全球经济中占比逐步上升，发挥其不可替代的作用当前，国有企业在全球各国仍然普遍存在，且占比呈上升趋势，但在不同经济体中仍存在较大差异。根据OECD 2024 年《国有企业所有权和治理报告》数据显示，全球营收规模排名前500 名的大企业中，共有126 家为国有企业，占比约25%。相较2000 年仅有34 家国有企业、2017 年增至102 家，规模提升十分显著。上述报告数据显示，截至2023 年末，全球范围内由公共部门持股超25%的上市公司达2037 家，合计市值占全球总市值的12%，但在不同发展阶段的经济体中，这一比例呈现出截然不同的特征。其中，发达经济体普遍较低，OECD 国家整体公共部门持股市值占比仅为2%，美国、日本等经济体的占比更是处于极低水平，欧洲相对较高，但也不足10%。而发展中经济体国有经济参与度则显著更高，亚洲（不含中国和日本）以及拉美地区占比分别为15%和16%，其他地区基本上均为发展中经济体，占比更是高达68%。这体现了各国对政府与市场关系的定位选择，发达经济体更倾向于通过市场化配置资源，而发展中国家则更依赖国有资本稳定经济运行、保障战略产业安全、实现后发赶超目标。表1 2023 年《财富》世界 500 强中的国有企业情况指标《财富》世界 500 强合计国有企业合计国有企业占比企业数量（家）25%资产总额（十亿美元）151,98653,54535%营业收入（十亿美元）40,95712,30330%利润（十亿美元）2,89825%员工总数（人）70,119,40521,202,85430%数据来源：OECD，大公国际整理图1 2023年公共部门持股的市值占比分布数据来源：OECD，大公国际整理注：公共部门指政府、国企、主权基金等。68%16%47%15%2%0%3%8%2%11%12%0%25%50%75%100%其他拉美中国亚洲（除中国和日本）其他发达经济体美国日本欧洲OECDG20全球公共部门持股市值占比非公共部门持股市值占比从行业分布来看，发达国家与发展中国家的国有企业布局呈现出明显的结构性差异，同时也存在共同的战略导向。一方面，两者均高度集中于能源与公共服务类行业，体现了国有企业保障国家基础运行的核心功能。例如，芬兰、立陶宛和俄罗斯等国的国有企业在电力、热力、燃气及水生产和供应业占比极高，日本、西班牙、意大利、法国等国家的国企则在交通运输、仓储和邮政业占据主导地位，这些行业关乎国家能源安全与公共基础设施稳定，是各国国企布局的普遍重点。另一方面，发达国家与发展中国家的行业侧重点存在显著分化。发达国家的国有企业更多集中在传统公共服务与高附加值服务业。例如，瑞典、德国、丹麦的国企在房地产业、科学研究和技术服务业占比突出，反映了其在成熟经济体中，国企主要承担公共服务与高端技术支撑的角色。发展中国家的国有企业则更偏向资源型产业与制造业，以支撑工业化进程和经济赶超。例如，印度、伊朗、泰国、沙特的国企在制造业占比极高，印度尼西亚、印度和玻利维亚等国的国企在采矿业、电力行业也布局广泛，体现了其通过国有资本掌控关键资源、推动工业化的战略导向。整体而言，国有企业的行业分布既体现了各国在能源安全、公共服务领域的共同需求，也反映了不同发展阶段的战略差异，其中发展中国家更依赖国企推动工业化与资源开发，发达国家则更注重国企在公共服务与高端产业中的功能定位。近年来，随着全球政治经济格局的深刻变化，国有企业的功能定位也在不断拓展。除了传统的提供公共服务、保障基础设施运行外，国有企业在保障国家战略安全、推动绿色低碳转型、促进科技创新以及应对全球性挑战方面，正日益成为支撑国家长远发展、统筹安全与发展的核心力量。图2 2022年各国国有企业行业分布数据来源：美国罗斯福研究所，大公国际整理注：数据统计涉及全球国有企业数量排名前30 的国家，行业分布是国有企业数量占该国国有企业数量的比例。四、核心启示与未来展望基于以上研究，结合当前全球“大政府”与“小政府”的讨论，可以得出以下启示。首先，评价国有企业的作用必须结合一国的发展阶段和战略目标。西方发达国家之所以当前国有企业占比较低，是因为其已经通过早期的国有化完成了工业化和基础设施建设，具备了私有化的基础条件。而广大发展中国家仍然面临着工业化、城镇化的艰巨任务，需要借助国有企业的力量集中资源突破发展瓶颈。因此，不能脱离具体国情抽象地讨论国有企业的优劣，更不能将西方发达国家的模式作为普世标准。其次，私有化改革必须坚持渐进原则，警惕盲目激进私有化带来的风险。苏联解体后“休克疗法”的惨痛教训表明，不顾国情的激进私有化不仅不会带来经济繁荣，反而会导致经济崩溃、国有资产流失、贫富分化加剧和社会动荡。私有化改革应当遵循“先竞争后垄断、先一般后关键”的顺序，在保持经济社会稳定的前提下，逐步引入市场竞争，提高企业效率。对于涉及国家安全和国民经济命脉的关键领域，必须保持国家的绝对控制力，绝不能贸然完全私有化。最后，政府与市场的关系是动态调整的，不存在一成不变的最优模式。从百年历史来看，政府与市场的边界始终在根据时代的变化而不断调整。在市场能够国家农、林、牧、渔业采矿业制造业电力、热力、燃气及空调供应业水供应业（含污水处理、废弃物处理）建筑业批发和零售业（含汽车、摩托车修理业）交通运输、仓储和邮政住宿和餐饮业信息传输、软件和信息技术服务业房地产业科学研究和技术服务业其他行业瑞典0%2%0%18%0%2%2%4%0%0%33%33%4%芬兰0%4%0%58%0%0%4%17%0%0%8%4%4%德国0%0%18%26%0%9%0%26%0%4%35%0%0%挪威0%10%5%40%0%0%0%15%5%10%5%5%10%新加坡0%0%5%0%0%0%10%20%0%15%15%10%20%瑞士0%0%0%37%0%0%0%21%0%5%0%11%26%韩国0%0%5%37%0%5%0%5%0%0%32%1%0%丹麦0%0%7%21%7%7%7%8%0%7%0%29%7%奥地利0%9%0%45%0%9%0%9%0%0%0%27%0%法国0%0%27%0%0%0%0%36%0%0%0%27%0%意大利0%0%18%0%0%0%0%45%0%9%0%9%0%比利时0%0%0%25%0%0%0%38%0%13%0%13%13%立陶宛0%0%0%57%0%0%0%14%0%0%0%29%0%西班牙0%0%17%17%17%0%0%50%0%0%0%0%0%日本0%0%0%0%0%0%0%100%0%0%0%0%0%中国0%4%25%7%3%8%6%8%0%2%19%11%7%印度0%21%42%13%0%11%0%5%0%5%0%0%0%越南0%7%26%22%0%11%4%11%0%11%0%0%7%伊朗8%12%73%0%0%0%0%0%0%8%0%0%0%沙特0%14%41%5%0%0%5%5%0%14%5%0%5%印度尼西亚0%24%29%5%0%19%0%10%0%10%5%0%0%波兰0%10%14%14%5%5%5%19%5%0%10%0%5%阿联酋0%5%25%5%5%0%10%15%0%25%5%5%0%俄罗斯0%5%30%55%0%0%5%5%0%0%0%0%0%泰国0%5%41%6%6%6%12%18%0%0%0%0%0%马来西亚20%0%27%12%7%7%7%7%0%0%7%0%13%巴西0%8%0%42%33%0%0%8%0%8%0%0%0%哥伦比亚0%11%18%44%22%11%0%0%0%11%0%0%0%卡塔尔0%0%33%11%0%0%0%0%0%44%0%11%0%玻利维亚33%17%17%50%0%0%0%0%0%0%0%0%0%总计1%5%21%13%3%7%5%10%0%4%15%10%6%有效发挥作用的领域，应当充分尊重市场规律，减少政府干预，在市场失灵的领域，政府则应当主动补位，通过国企介入等手段维护公共利益和国家战略。当前，面对百年未有之大变局，全球性挑战层出不穷，单纯依靠市场机制已经难以有效应对，政府在经济社会发展中的作用正在重新得到重视。构建“有效市场”与“有为政府”的良性互动关系，或将成为全球各国应对百年未有之大变局下的共同选择。报告声明本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公国际，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。